数据把脉，智慧防灾——推进自然灾害应急管理信息化建设的思考

中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，根据应急管理部发布的2020年上半年全国自然灾害情况统计，全国自然灾害以洪涝、风雹、地质灾害为主，森林火灾、地震、干旱、低温冷冻和雪灾等也有不同程度发生。尤其是6月以来的严重汛情，导致多个省份共计6346万人次受灾，直接经济损失高达1789.6亿元。
图1 长江5号洪水形势预测图
国家对自然灾害应急建设高度重视，2018年正式成立应急管理部。2019年党的十九届四中全会《决议》指出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”应急管理部更是召开了“全国灾害综合风险普查试点工作启动会”，随后制定发布《全国灾害综合风险普查实施方案》，相关工作紧锣密鼓地展开。在这种背景下，国图信息从自然灾害综合风险普查入手，开展了自然灾害应急管理信息化建设的研究工作，希望能借助信息化手段、运用大数据、人工智能、物联网等技术，实现应急管理与信息化的创新结合，为政府部门实现高效率应急减灾提供完善的解决方案。

自然灾害及其应急管理信息化综述

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自然灾害分类

自然灾害通常是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、社会失稳等现象或一系列事件，具有突发性、紧急性、危害性、区域性、频繁性、周期性等特点。

自然灾害分类是一个很复杂的问题，根据不同的考虑因素可以有不同的分类方法。此处根据自然灾害的成因和我国灾害管理现状，结合《全国灾害综合风险普查实施方案》中的灾害分类方法，将自然灾害分为以下七大类（增加生物灾害分类）：

图2 自然灾害分类

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我国自然灾害分布特点

我国的自然灾害种类多、分布广，呈现各地区灾害种类不一，灾害风险相互交织，相互叠加，情况复杂的特点。例如，江苏省以水旱灾害为主，特别是水灾对江苏的影响甚大；安徽省主要为洪涝、干旱、风暴、霜冻、地震等；黑龙江、内蒙古受灾面积由洪涝、旱灾、低温、风雹灾害共同造成；湖南、湖北两省受暴雨洪水、旱灾、低温冻害等灾害的影响相对更多；河南、河北、山东则主要受干旱灾害与洪涝灾害影响，风雹与低温灾害次之。此外，由于其地质特征， 四川地震灾害和地质灾害频繁发生；青海、西藏两省的受灾面积主要是由干旱、低温、洪水、风雹共同造成的，上海则以台风、洪涝灾害为主。

表1 我国自然灾害分布特点

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信息化手段助力自然灾害应急

目前，我国已经有了一套相对成熟的应急响应机制，国家已经建设了各级救灾应急预案系统、国家灾情监测系统、灾害应急响应系统等，各个地方也结合其实际情况建设了信息系统，以洪涝灾害为例，宜昌市在2014年建设了小型水库水雨情自动测报系统，基层水库管理人员可以通过信息系统实时关注水库水位，防患于未然。在2016年汛期开始，宜昌市就充分发挥该系统的预警功能，当收到预警信息时就主动开展行动。宜昌市汛期通过水雨情遥测系统全面掌握水库降雨、水位和蓄水情况，对降水量大和水位高的水库进行有目标的开展监督检查工作，实现全市水库水雨情实时收集、汇总、统计和分析，在防汛抗洪工作中发挥了重要作用。

自然灾害应急管理信息化的分析与思考

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存在的问题

虽然经过近几年的建设发展，我国的自然灾害应急管理信息化水平已经有了很大提高，并且信息化系统也发挥了应有作用；但因起步较晚，仍然存在一些亟待解决的问题，主要体现在以下几个方面：

1、自然灾害防治基础数据不足，且存在信息孤岛。首先，由于我国灾害种类多，分布地域广，在全球气候变化、社会经济快速发展的背景下，自然灾害风险也呈现出新情况新特点，原有的自然灾害风险数据已不足以支撑应急工作的全面展开；其次，2018年前我国没有一个统一的应急管理职能部门，不同灾种都由各自的职能部门负责，这些负责部门从自身的业务出发各自建设不同的应急系统，且由于各部门各领域之间没有一个统一的数据储存标准，各自的系统数据的内容、格式和质量都不一样，导致彼此之间数据壁垒严重，无法共享。

2、各地方各灾种应急管理信息化建设水平不一致，存在差异。一方面，我国自然灾害信息化建设城乡差距明显，发达地区较贫困地区可投入的资源更多，但是中国70%的自然灾害都发生在相对贫困的农村山村地区，这些地方的应急基础设施简陋，应急机制不完善，很难在短时间内就提高。另一方面，每个灾种的监测难度和应对方式不一样、重视程度不同，如地震灾害的监测预警，国家和地震高发地带都早已投入了大量的资源去研究，信息化建设已较完善，而其他灾害如草原森林防火、地质、海洋等灾害发生的地域比较特定，信息化建设水平就相对一般。

3、地方对自然灾害的监测预警能力不足，民众应急意识不够。尽管近几年中央在自然灾害应急管理和综合防灾减灾方面做了不少努力，但结果还是不尽如人意，一个重要原因是地方应急监测预警信息化建设水平还不够，当自然灾害来临时大多只能“被动应对”。如果能加强自然灾害的事前监测预警，将极大程度减轻突发事件带来的冲击和破坏。此外，国家缺乏一个众所周知的、有影响力的应急科普平台，能在应急需求发生时给公众发布有公信力的应急知识科普，避免再发生日本福岛核泄漏事件后我国民众出现的“抢盐潮”现象。

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市场现状

但自然灾害应急管理是一个复杂的、系统化的问题，我们需要在认识到问题的基础上，利用体系化的方法，寻找并论证解决问题的切入点。国图信息首先使用价值链分析方法，对自然灾害应急管理业务进行梳理。

图3 应急管理业务价值链

以一个单一自然灾害事件的视角来看，可简单将自然灾害应急管理工作划分为发生前（事前）、发生时（事中）、发生后（事后）三个阶段。事前做好充分的预防和准备，对应工作职能包括灾害调查评估、监测预警、应急预案；事中快速响应、做好指挥调度，对应工作职能包括应急指挥和智能研判；事后评估灾害损失，对应工作职能包括灾后重建和总结评估。此外，事前、事中和事后都涉及到保障物资、综合监管和宣传培训。

结合前述信息化现存问题进行综合分析，目前我国自然灾害应急信息化的薄弱点主要集中在数据基础和监测预警上，也就是说事前环节的信息化支撑力度不足。这一点从近年来政府采购的情况也能得到印证。如图所示，据可查数据显示，近年来，地方应急政府采购量主要集中在应急指挥领域，调查评估、风险监测预警领域涉及甚少。

 图4 地方政府采购项目覆盖业务领域

事前环节的薄弱必然会导致事中、事后工作的低效。国家层面也已关注到此问题，《全国灾害综合风险普查实施方案》的制定发布，就是意图从灾害风险数据收集着手，推动建立更加完善的自然灾害应急管理信息化体系。

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实施建议

基于以上分析，国图信息积极响应国家号召，提出以下自然灾害应急信息化分步实施建议：

图5 自然灾害应急管理信息化实施路线建议

自然灾害的频发给社会带来重大的损失，但我国在抵御自然灾害方面积累了大量的经验，取得了诸多成果，同时科技的发展也使很多新兴技术应用于灾害应急管理工作中。国图信息在全国第二次、第三次国土调查与信息化等工作中积累了丰富的经验，并于近期制定了自然灾害综合风险普查相关解决方案，后续我们将继续紧跟国家步伐，在自然灾害应急管理信息化领域持续钻研，为国家的长治久安做出贡献。

参考文献

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[2]刘智勇,陈苹,刘文杰. 新中国成立以来我国灾害应急管理的发展及其成效[J].党政研究. 2019(03)

[3]罗丹.我国自然灾害应急管理存在的问题及对策[J].中外企业家. 2020(08)

[4]韩晗.大数据时代的政府应急管理发展浅析[J].辽宁经济. 2020(04)

[5]陈科帆,余伟.地方政府应急管理信息化建设思路研究[J]. 通信与信息技术. 2020(03)

[6]袁莉,姚乐野.政府应急管理信息化困境及解决之道[J].西南民族大学学报(人文社科版). 2016(01) 

文/国图信息 软件技术研究所 朱子梅

国图信息 地理信息中心 牟一鸣

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